국 가 인 권 위 원 회

상 임 위 원 회

결          정

제목 : 북한인권법 제정권고 수용 촉구 의견표명

주      문

국가인권위원회는 국회의장(외교통일위원회 위원장)에게, 국가인권위원회가 2014년 3월 24일 국회의장에게 “북한인권 관련 법안은 국가인권위원회를 주무기관으로, 북한민생 관련 법안은 통일부를 주무기관으로 분리하여 입법“하도록 권고한 내용을 반영하여 북한인권법을 제정하도록 하는 의견을 표명한다.

이      유

1. 배경

(1) 국가인권위원회(이하 ‘인권위’)는 우리 국민들에게 북한인권 상황의 심각성을 인식시키고 북한인권 개선 활동에 필요한 법, 제도적 장치를 마련하도록 국회의장에게,  2010년 4월 26일 ‘북한인권법안 제정 촉구 권고’, 2010년 12월 6일 ‘북한인권법 제정 촉구 의견표명’, 2014년 3월 24일 ‘북한인권법 제정 촉구 권고’를 하였다.

(2) 국제사회에서도 북한인권 문제의 심각성을 인식하고 북한주민의 인권을 개선하기 위한 활동이 활발히 전개되고 있다. 북한인권조사위원회(COI)가 2014년 2월 북한당국의 조직적이고 광범위한 인권침해 행위가 인도에 반한 범죄에 해당한다는 보고서를 발표하였고,  2014년 11월 18일 유엔 총회 제3위원회는 COI 보고서를 안보리에 제출하고 북한인권 침해 책임자 규명과 제재를 위해 북한인권 상황을 국제형사재판소(ICC)에 회부하도록 하는 북한인권결의안을 채택하였다.

(3) 이러한 국제사회의 움직임에 따라 국내에서도 북한인권법을 제정해야 된다는 여론이 확산되면서,  2014년 11월 21일 새누리당 김영우 의원은 19대에 발의된 5개 북한인권법안을 통합(이하 “통합 북한인권법안”)하여 새누리당 통합 북한인권법(의안번호 12600)을 발의하였는데 동 법안은 통일부가 북한인권의 주무기관의 역할을 하고 법무부에 북한인권기록보존소를 두도록 하고 있다.

(4) 그러나 통합북한인권법안은 북한주민을 대한민국 국민으로 보는 헌법정신, 국가권력과 인권기구를 분리하도록 한 파리원칙, 남북교류협력 및 통일정책 등을 고려할 때 북한인권 증진이라는 북한인권법의 목적을 달성하기 어려울 것으로 보인다. 따라서 인권위는 통합 북한인권법안에 대한 국회의 법안심사 과정에서 2014. 3. 국회의장에게 권고한 원칙과 내용이 반영되어야 한다는 의견을 다시 한번 표명하고자 한다.

2. 북한인권법 제정방안

(1) 통합 북한인권법안의 문제점

가. 인권위는 인권전담 독립기구로서 모든 대한민국 국민의 인권보호와 향상을 위한 업무를 하는 인권전담 국가기구이다. 그러나 통합 북한인권법안은 통일부에 북한인권정책자문회의를 설치하고 기본계획 및 집행계획 수립, 북한인권 실태조사를 실시하도록 하는 등 통일부에서 북한인권 업무 전반을 하도록 하고 있다. 이는 남한국민의 인권은 인권위가, 북한주민의 인권은 통일부가 담당하도록 하는 것으로서 남북한 주민을 모두 우리 국민으로 규정하고 있는 헌법 정신과 맞지 않고 독립적 인권전담기구인 인권위의 기능을 간과하고 있다.

나. 인권은 정권과 무관하게 보편적 인권 원칙 및 국제기준에 따라 일관성있게 추진되어야 하는데 행정부 소속 정부부처가 북한인권을 총괄하게 될 경우 정권의 변화에 따라 북한인권 정책의 일관성을 유지하기 어려울 수 있다. 이러한 이유로 1993. 12. 20. 유엔총회의 결의(48/134)에 의해 채택된 「국가인권기구의 지위에 관한 원칙」(일명 파리원칙)은 국가인권기구를 독립기관으로 설립할 것을 권고하였으며 독립성은 인권기구의 가장 중요한 원칙이 되고 있다. 따라서 행정부가 북한인권의 주무부처가 될 경우 인권의 독립성 및 중립성 원칙에 어긋나며 북한인권을 관장하는 독립된 인권기구가 없는 결과를 가져오게 될 우려가 있다.

다. 북한인권 개선을 위해서는 COI가 우리 정부와 북한에 권고한 것처럼 남북 교류협력은 매우 중요하다. 북한인권 개선은 북한 당국에게 인권개선을 요구하는 인권개입 전략과 동시에 남북한간 교류협력이 병행되어야 실질적인 효과를 거둘 수 있다. 그러나 한 국가기관에서 인권개선 요구와 교류협력을 동시에 추진하는 것은 현실적으로 매우 어렵다. 인권개선을 강하게 요구할 경우 교류협력 업무 추진이 어렵고 또한 교류 협력을 활발히 추진하면서 인권개선 요구를 하기도 어렵기 때문이다. 그러므로 인권개선 요구는 권력으로부터 독립하여 국가기관의 인권침해 행위에 대한 예방과 구제기능을 담당하고 있는 인권위가 보편적 인권기준과 국제사회와의 협력을 통해 추진하고, 북한과의 교류협력은 통일부가 수행하는 것이 바람직하다.

라. 북한인권기록보존소(이하 ‘기록보존소’)는 북한의 인권침해 사례와 자료를 수집하여 국내 및 국제사회에 알려 북한인권 문제를 공론화하고, 북한인권 개선을 위한 정책, 교육 및 연구 등에 활용함과 동시에 역사적인 기록으로 남겨 통일 이후 민족간 화해를 위한 피해자 명예회복 및 복권, 후세들의 인권교육 자료 등으로 활용하는데 목적이 있다. 구(舊) 서독은 인권침해 가해자의 형사소추를 목적으로 Salzgitte Erfassungsstelle(중앙범죄기록보존소)를 운영하여 41,390건의 자료를 수집하였지만, 독일 통일 이후 사법적 과거청산 과정에서 초기 혐의대상자 10만여명중 유죄판결이 이루어진 사례는 756명에 불과하며 이중 약 92%는 고령 등을 이유로 형의 집행이 보류되었다. 기록보존소를 법무부에 둘 경우 통일 후 북한의 인권침해 가해자들에 대한 형사소추 등 처벌을 위한 증거 수집에 초점이 맞춰지게 되어 현실적으로 처벌 대상으로 보기 어려운 다양한 형태의 인권침해 관련 자료, 차별 등 평등권 관련 문제, 생존권 등 사회권과 관련된 사례 등의 조사와 수집에 소홀해 질 우려가 있다. 기록보존소를 법무부에 두지 않더라도 통일 후 인권침해 가해자 처벌을 위한 증거자료로 활용하는데 제약이 따르는 것도 아니므로 굳이 커다란 정치적 부담을 감수하며 법무부에 설치할 실익이 없다.

(2) 북한인권법 제정 방안

가. 북한인권법을 제정하는데 있어 다음과 같은 원칙들이 고려되어야 한다.

첫째, 북한주민도 대한민국 국민으로 규정하고 있는 헌법정신을 반영하여 남북 구분 없이 모든 국민의 인권업무는 보편적인 인권의 가치를 실현하기  위해 동일한 국가기관에서 추진하는 것이 바람직하다.

둘째, 인권기구 설립 원칙을 정한 파리원칙에 따라 북한인권 주무기관은 국가권력으로부터 독립된 인권전담 기관이 되어야 한다.

셋째, 남북 통일정책과 보편적 인권정책은 분리되어 추진되어야 한다.

넷째, 기록보존소는 북한인권 침해사례를 국제사회와 공유하고 역사적 기록으로 남겨 통일 이후 피해자 권리구제, 인권교육 등 남북통합을 위한 인권정책 자료로 활용되도록 운영되어야 한다.

나. 이와 같은 원칙을 고려할 때 인권위가 북한인권 업무의 주무기관으로 기능하는 것이 바람직하다. 따라서 국회에 계류되어 있는 북한인권법안의 주무기관은 인권위가 되고, 기록보존소도 인권위에 설치하는 것이 필요하다.

다. 한편, 북한과의 교류 협력, 대북 정책 총괄 기능을 담당하고 있는 통일부는 북한주민에 대한 인도적 지원을 주 내용으로 하는 북한민생 관련 법안의 주무기관으로 활동하는 것이 합리적이다.

3. 결론

이에 따라 2014. 3. 24. 국가인권위원회가 국회의장에게 북한인권법 제정 촉구 권고시에 제시한 <붙임> 법안의 내용을 반영하여 북한인권법을 제정할 것을 「국가인권위원회법」 제25조 제1항에 따라 주문과 같이 결정한다.

붙임 북한인권법 제정 촉구 권고 결정문(2014.3.24)

2014. 12. 1.

위 원 장   현 병 철

위    원   김 영 혜

위    원   장 명 숙

위    원   유 영 하

국 가 인 권 위 원 회

결          정

제   목   북한인권법 제정 촉구 권고

주      문

국가인권위원회는 국회의장에게, 국회에 계류 중인 북한인권  관련  법안을 북한민생 관련 법안과 분리하여 북한민생법은 주무기관을 통일부로 하되, 북한인권법은 <붙임>의 법안과 같이 주무기관을 국가인권위원회로 하여 조속히 입법할 것을 권고한다.

이     유

1. 배경

가. 인권은 정치적 이념과 무관하게 인간이라면 누구나 누려야 하는 인류 보편적인 가치이지만 북한당국에 의해 체계적이고 광범위하게 자행되고 있는 북한주민에 대한 인권침해 상황은 더 이상 방치할 수 없을 정도로 심각하며 시급한 국제적 인권현안으로 부각되고 있다.

나. 이러한 점을 반영하여 북한주민의 인권을 보호하기 위한 법적‧제도적인 장치를 마련할 목적으로 북한인권법안들이 제17대(2004~2008년)와 제18대(2008~2012년) 국회에 발의되었으나 국회임기 만료로 자동폐기 되는 등 최근 10여 년 동안 북한인권법안은 발의와 폐기를 반복하여 왔다.

다. 국가인권위원회는 이미 2010년 4월 국회의장에게 북한인권법 제정을 권고한 바 있으나, 법안 제정 작업이 지지부진하자 그해 12월 다시 한 번 4월의 권고안을 상기시키는 국가인권위원회의 입장을 표명한 바 있다.

라. 유엔은 북한인권 개선을 위해 2004년 북한인권특별보고관을 임명하고 북한인권결의안을 채택해 오다 지난해에는 보다 수위를 높여 북한인권조사위원회(Commission of Inquiry, COI)를 설립하였으며, 2014. 3. 17. 그간의 조사결과를 담은 공식보고서를 제25차 유엔인권이사회에 정식으로 제출하였다.

마. COI는 보고서에서 북한당국이 자행하는 인권침해 행위가 국제법상 반인도범죄에 해당한다는 것을 확인하고 책임 있는 북한당국자들을 국제형사재판소(ICC)에 제소할 것을 국제사회에 권고하는 등 책임자 처벌을 직접적으로 요구하고 있다. 이는 선언적인 형태에 머물렀던 기존 북한인권결의안과 달리 형식과 내용면에서 한 단계 높은 수준의 국제사회의 개입을 촉구한 것으로서 북한의 인권상황이 얼마나 심각한 것인지를 재확인 시켜준 것이다.

바. 제19대(2012~2016년) 국회에서도 제17대와 18대 국회에 이어 「북한인권법안」, 「북한주민인권증진법안」, 「북한민생인권법안」등 북한인권과 관련된 법안들[새누리당 국회의원 발의안 5건, 민주당(현, 새정치민주연합) 국회의원 발의안 5건]이 제출되어 계류 중이다.

사. 국회에 제출된 위 10개 법안(첨부)들을 살펴보면, 북한주민의 기본적 인권 보호를 내용으로 하는 것과 북한에 대한 민생지원을 내용으로 하는 것으로 대별할 수 있는데, 이들 법안의 입법취지를 구현하기 위해서는 성격이 상이한 두 개의 법안을 별도로 제정하는 것이 바람직하다. 또한 북한주민의 인권보호를 내용으로 하는 법안도 통일부를 주무부처로 할 경우 여러 문제점이 예상되므로 국가인권위원회를 주무기관으로 하는 것이 타당하다 할 것이다.

2. 문제점 및 개선방안

(1) 북한인권법

가. 북한인권법 제정의 목적은 우리 국민들에게 북한인권 상황의 심각성을 인식시키고 북한인권 개선 활동에 필요한 법적‧제도적인 장치를 마련하는 데 있다.

나. 국회에 계류 중인 5건의 북한인권법안은 모두 주무부처를 통일부로 하고 북한인권기록보존소만 국가인권위원회(이인제, 조명철, 심윤조 안) 혹은 법무부(황진하 안) 혹은 북한인권재단(윤상현 안)에 두는 것으로 발의되어 있다. 그러나 국가인권위원회는 인권의 보호와 향상을 위한 업무를 전담하는 유일의 독립기관이고(국가인권위원회법 제3조), 북한주민의 인권을 보호하는 것은 당연히 국가인권위원회의 업무에 속한다고 할 것인데(헌법 제3조, 국가인권위원회법 제4조), 국가인권위원회를 배제하고 통일부를 북한인권의 주무기관으로 하는 것은 헌법과 국가인권위원회법에 배치된다. 또한 대한민국 국민의 인권에 관한 업무와 북한주민의 인권에 관한 업무를 서로 다른 국가기관이 담당한다는 것은 북한주민이 동족임을 전제로 한 헌법 규정과 인권의 보편성에도 부합하지 않는다.

다. 북한당국과 협상 또는 협의 파트너(창구)인 통일부가 북한인권법의 주무부처로서 ‘인권’ 문제를 제기할 경우 북한으로부터 내정간섭이라는 반발과 함께 전반적인 대북정책과 연계되어 남북관계 전체가 경색될 우려가 있으며, 남북대화를 주 업무로 하는 통일부의 대북 교섭력을 현저히 약화시킬 것이다. 이는 1961년부터 통일 때까지 서독이 운영한 Salzgitte Erfassungsstelle (중앙범죄기록보존소) 사례에서 잘 보여주고 있다(서독은 동독의 이러한 요구를 피하기 위해 중앙정부가 아닌 니더작센 지방정부에 기록보존소를 설치하였다).

라. 통일정책과 인권정책은 분리되어야 상호 간섭 없이 제 기능을 할 수 있다. 북한인권 문제는 주요한 국제이슈로서 국제적인 공조·협력이 무엇보다 중요하나 민간기구인 북한인권재단이 이를 수행하기에는 한계가 있다.

마. 따라서 인권전담 독립기관이고 정치로부터 벗어난 국가인권위원회가 북한인권 업무의 주무기관으로 기능하는 것이 북한의 반발을 최소화하고 국제사회와의 협력도 극대화할 수 있을 것이다. 국가인권위원회는 UN이 정한 파리원칙에 따라 설립된 준 국제기구로서 UN, ICC 등 국제기구와의 협력과 공조가 용이하다.

(2) 북한민생법

가. 국가인권위원회는 이미 아래와 같이 북한주민에 대한 인도적 지원이 필요하다는 점에 관하여 통일부 등 관련 부처에 수차례 권고와 의견표명을 한 바 있다. 특히 영유아, 산모, 노인 등 취약계층에 대한 인도적 지원은 절실하다.

<추진내용>

- 북한인권에 대한 위원회 입장표명(2006.12.11)

- 인도주의적 대북식량지원 권고(2008.9.30)

- 북한인권 개선을 위한 국가정책 권고(2011.10.24)

- 우리 정부의 대북 인도적 지원에 대한 위원장 성명(2013.7.30)

나. 국회에 계류 중인 북한민생 관련 법안들은 북한인권법안들과 그 내용면에서 너무나 상이하기 때문에 동일한 법안에 담기에는 무리가 있는 것으로 보인다. 따라서 두 법안의 입법 취지를 구체화하고 효과적인 정책을 추진하기 위해서는 북한주민의 생존권 보호를 위한 인도적 지원을 주 내용으로 하는 북한민생법은 북한인권법과 별도로 제정하되 통일부를 주무부처로 하는 것이 합리적이다.

3. 결론

COI가 지적한 바와 같이 북한인권 문제는 현대사회에서 그 유례를 찾아 볼 수 없는 시급한 인권현안으로서 북한주민의 인권보호를 위한 북한인권법의 제정이 시급하다.

북한인권법 제정 시 예견되는 남북관계 경색과 북한의 반발을 최소화하기 위해 정치적으로 독립된 인권전담기구인 국가인권위원회를 북한인권 업무의 주무기관으로 하는 것이 바람직하다.

성격이 상이한 북한인권법과 북한민생법을 분리 입법함으로써 두 법안의 입법 취지에 맞는 정책을 보다 효과적으로 추진할 수 있을 것이다. 다만, 북한민생법은 주무기관을 통일부로 하고 그 법안의 구체적인 내용도 통일정책과 관련하여 해당 기관이 국회와 협의하여 정하는 것이 바람직하다고 판단되므로, 국가인권위원회로서는 북한인권법에 한하여 <붙임 1>과 같이 법안을 제시하기로 한다.

이에 국가인권위원회법 제25조 제1항에 따라 주문과 같이 권고한다.

붙임 북한인권법안(국가인권위원회 자체안)

2014.  3.  24.

위 원 장    현 병 철

위    원    김 영 혜

위    원    장 명 숙

위    원    유 영 하

위    원    한 태 식

위    원   윤 남 근

위    원    김 성 영

위    원    곽 란 주

위    원    한 위 수

위    원    강 명 득

위    원    이 선 애

북한인권법(안)

제1조(목적) 이 법은 세계인권선언(The Universal Declaration of Human Rights) 등 국제인권규범에 따라 북한인권에 관한 국가의 역할과 책무, 이를 수행하기 위한 기구의 설립과 조직에 관하여 규정함으로써 북한주민과 북한이탈주민의 기본적 인권을 보호하고 북한인권을 개선하며 민주적 기본질서에 기초한 평화통일에 기여함을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “북한”이란 한반도 및 그 부속도서 중 군사분계선 이북 지역을 말한다.

2. “북한인권”이란 북한주민이 처한 인권상황과 이를 규정짓는 북한 내부의 법적‧제도적 환경을 말한다.

3. “북한주민”이란 북한 체제의 통치권이 미치는 사람을 말한다.

4. “북한이탈주민”이란 북한 체제의 통치권을 사실상 벗어난 북한주민 및 이들을 부(父) 또는 모(母)로 하여 출생한 사람 중 국내에 입국하거나 외국 국적을 취득한 사실이 없는 사람을 말한다.

제3조(기본원칙 및 국가의 책무) 국가는 모든 북한주민과 북한이탈주민이 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 생명권, 자유권(신체‧사생활‧주거‧거주이전‧통신‧양심‧종교‧언론‧출판‧집회‧결사‧학문예술 등의 자유를 포함한다), 평등권 등 불가침․불가양의 기본적 인권이 있음을 확인하고 정치‧경제‧사회‧문화 등 모든 생활영역에 있어서 이들의 인권을 보호하기 위한 노력을 다하여야 한다.

제4조 (북한인권정책자문회의) ① 국가인권위원회에 북한인권 혹은 북한이탈주민의 인권에 관한 정책을 심의하는 북한인권정책자문회의를 둔다.

② 북한인권정책자문회의는 다음 각 호에 정한 위원으로 구성하되 그 인원은 30인 이내로 한다. 다만, 제1호의 규정에 의한 위원은 그 수에 있어서 제2호의 규정에 의한 위원을 초과할 수 없다.

1. 국가인권위원회가 지정하는 북한인권 관련 행정 각 부의 차관. 다만, 차관이 2명 이상인 부처의 경우 해당 부처에서 지명하는 1인으로 한다.

2. 북한인권에 관한 전문지식 및 경험이 풍부하고 덕망이 높은 사람 중 국가인권위원회가 위촉한 사람

③ 국가인권위원회 위원장은 북한인권정책자문회의 의장이 된다.

④ 제2항 제2호의 규정에 의한 위원의 임기는 2년으로 한다.

⑤ 북한인권정책자문회의에 간사 1인을 두되 간사는 국가인권위원회 소속 공무원 중에서 의장이 지명한다.

⑥ 북한인권정책자문회의의 구성 및 운영 등에 관하여 필요한 사항은 국가인권위원회 규칙으로 정한다.

제5조(북한인권 기본계획 및 집행계획 수립) ① 국가인권위원회는 매 5년마다 북한인권 관련 행정 각 부처와의 협의와 북한인권정책자문회의의 자문을 거쳐 다음 각 호의 사항을 포괄하는 북한인권 기본계획을 수립한다.

1. 북한주민 및 북한이탈주민의 인권보호에 필요한 사항

2. 북한주민에 대한 자유로운 정보 전달 및 확산에 관한 사항

3. 북한인권에 관한 교육 및 홍보에 관한 사항

4. 북한인권 개선을 위한 국제적 협력에 관한 사항

5. 북한인권 관련 민간단체의 활동을 지원하는 데 필요한 사항

6. 북한인권 관련 정부기관 사이의 정보교류, 업무협조 등에 관한 사항

7. 그 밖에 북한인권 개선을 위하여 필요한 사항

② 국가인권위원회는 북한인권 기본계획이 수립된 때에는 이를 지체 없이 대통령 및 국회에 보고하여야한다.

③ 정부는 북한인권 기본계획에 따라 매년 북한인권의 개선과 증진에 관한 집행계획을 수립하여 실행하여야 한다.

제6조(북한인권대외직명대사) ① 북한인권에 관한 정부의 정책을 추진하는 데 필요한 국제사회의 협력을 촉진하기 위하여 외교부에 「정부대표 및 특별사절의 임명과 권한에 관한 법률」제5조의2에 따른 대외직명대사(이하 “북한인권대사”라 한다)를 둔다.

② 북한인권대사의 임명, 자격 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제7조(국제협력) 국가인권위원회는 인권의 보편성에 기초하여 북한주민 및 북한이탈주민의 인권을 보호하고 북한인권을 개선하기 위하여 국제기구, 외국정부, 국제인권단체 등 국제사회와 인적교류 및 정보교환을 하는 등 긴밀한 협력관계를 유지하여야 한다.

제8조(북한이탈주민의 보호) 정부는 북한이탈주민이 해당 국가로부터 기본적 인권을 보장받으며 그 의사에 반하여 추방되거나 북한으로 송환되거나 출국이 금지되지 않도록 외교적 노력을 다하여야 한다.

제9조(북한인권기록보존소) ① 북한주민 및 북한이탈주민에 대한 인권침해 사례를 조사하고 관련 자료를 체계적으로 수집․기록․보존하기 위하여 국가인권위원회에 북한인권기록보존소를 둔다.

② 국가인권위원회는 제1항의 업무와 관련하여 필요한 경우 행정 각 부처, 지방자치단체, 공공기관, 그 밖의 단체 등에 대하여 협조를 요청할 수 있고, 해당 기관이나 단체는 정당한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다.

③ 북한인권기록보존소의 구성 및 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제10조(북한인권 실태조사 및 보고) 국가인권위원회는 매년 북한인권에 관한 실태조사를 하고 그 조사보고서를 대통령과 국회에 제출하여야 한다.

제11조(북한인권 교육과 홍보) 국가인권위원회는 북한인권에 대한 국내외의 인식을 제고하기 위하여 인권교육과 홍보를 하여야 한다.

제12조(관계기관 등의 협조) ① 국가인권위원회는 북한인권 개선을 위하여 필요한 때에는 관계 중앙행정기관 또는 지방자치단체의 장(이하 “관계기관 등”이라 한다)에게 협의 또는 협조를 요청할 수 있다.

② 제1항의 요청을 받은 관계기관 등은 정당한 사유가 없는 한 이에 성실히 응하여야 한다.

제13조(사무의 위탁) 국가인권위원회는 이 법에 따른 권한의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 다른 행정기관의 장이나 단체에 위탁할 수 있다.

제14조(위탁사무와 공무원 의제) 제13조에 따라 위탁받은 사무에 종사하는 민간단체의 임직원은 그 위탁받은 사무에 관하여는 공무원으로 본다.

부 칙

제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.

위 정본입니다.

2014.  12.  1.

국 가 인 권 위 원 회

의사담당  최 환 석 (인)